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土地管理法或将下月审议 “土地财政”还靠得住吗

新京报 2018年11月08日 08:35

   日前有媒体报道,今年12月份的全国人大常委会会议可能会审议土地管理法修正草案。据了解,此次土地管理法修改主要内容仍然是聚焦农村土地制度改革,涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市等主要内容。

  对于此次土地管理法修订,很多人最关心的问题是征地补偿,认为当前的征地补偿标准偏低。征地补偿问题当然是个大问题,但比这更重要也更具辐射力的,还是土地要素进一步市场化的问题。如果本次草案能如人们所期待的,增加供地渠道,减少对土地用途的束缚,那对中国经济将会起到非常大的推动作用。

  眼下,宅基地不能入市和地方政府土地财政问题备受关注。但这并非“先天性”的,而是历经了几个阶段才形成的。

  最开始是1988年修改土地管理法,增加了农村土地的用途管制。自那以后,农业用地转化为建设用地,一律要经过严格的行政审批。哪怕农民把土地用于农机维修、养猪等农业用途,只要涉及土地硬化,就必须严格审批。正如经济学者周其仁教授说:“在用途管制下,土地不论属于国有、属于集体,还是集体长久承包给农户经营,一旦涉及用途变化,产权人就再也无权自行决定……试问土地的产权人要‘产权’何用?”

  之后是2002年招拍挂制度的实施。农村集体土地用途管制,加上招拍挂制度,决定了农村土地只有政府先征地然后以招拍挂的形式供地这一个口子。就连原属城市建设用地的部分,像协议出让、旧厂改造等等增加土地供给的方式,也基本就没什么作用了。

  客观来说,通过公开拍卖的方式转让土地对于减少土地腐败,确实有其作用。招拍挂制度后,土地腐败案件也的确变得罕见了。

  但招拍挂制度存在的最大问题,就在于土地供给的灵活性受到限制。在某些特殊的条件下,就容易形成土地财政。而这十几年的经验表明,土地财政的问题其实对中国经济的影响更大。

  诚然,制度的变化都依托于当时特定的历史环境,无论是严格土地管理还是招拍挂,都对当时的经济秩序起到了一定的规范作用。但随着我国市场化改革的进一步深入,土地作为一项最重要的生产要素,其市场化改革的趋势也无法避免。

  设想一下,如果土地协议出让等供地方式一直都在发挥,今天都市人们的居住问题,可能完全就是另一个样子,今天人们习以为常的一些政策,乃至土地财政现象,可能都不会出现。

  毋庸讳言,在舆论场上,也有为土地财政唱赞歌的声音。比如,有学者认为,土地财政发挥了融资功能,为地方搞建设、减税提供了经济基础,这也是中国经济高速发展的关键秘诀之一。

  但这种观点没有意识到,土地入市最大的好处并不是帮助地方融资,而是宝贵的土地资源得到了更高效的利用,释放出巨大的财富。融资功能只是一项副产品,并非必要的,而是应该改进的。

  综合各方信息,此次修法,在农村土地体制领域,首先应该是集体经营性建设用地建设租赁住房试点。看起来,仅仅租赁房试点,步子有点慢,但只要开始改,未来应该能得到加快,宅基地入市买卖也将水到渠成。

  此前已有些学者认为,未来企业无须再去政府土地储备部门那里竞买土地,这样民众的居住条件将得到很大的改善,土地的市场化配置也将大大提高整体经济效率。这不无道理。除此之外,土地财政逐渐退出,也能倒逼地方下大力气改善市场环境,这对经济也是不小的利好。

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